Cuando quedan poco más de dos semanas para su sesión legislativa de 2025, el Congreso de EE. UU. está más cerca que nunca de establecer un marco regulatorio para los activos digitales.
Dos acontecimientos importantes están impulsando ese cambio: la implementación de la Ley GENIUS (la primera ley federal que rige las monedas estables respaldadas por dólares estadounidenses) y las negociaciones en curso en el Senado sobre la legislación sobre la estructura del mercado criptográfico que regula el resto de la industria.
En conjunto, estos esfuerzos podrían resolver años de incertidumbre jurisdiccional entre la Comisión de Bolsa y Valores (SEC) y la Comisión de Comercio de Futuros de Productos Básicos (CFTC), crear estándares para la emisión de monedas estables y proporcionar orientación a largo plazo para los mercados criptográficos.
Implementación de la Ley GENIUS
La Ley GENIUS, promulgada en julio, ya ha entrado en vigor. Los reguladores federales –incluidos el Departamento del Tesoro de EE.UU., la Reserva Federal, la Oficina del Contralor de la Moneda (OCC) y la Corporación Federal de Seguros de Depósitos (FDIC)– han comenzado a redactar una guía inicial, y la reglamentación adicional está prevista para 2026.
La ley establece el primer marco nacional para monedas estables respaldadas por dinero fiduciario. Los emisores deben mantener reservas del 100 por ciento en efectivo o bonos del Tesoro a corto plazo y publicar divulgaciones mensuales que detallen esas reservas.
La Ley también prohíbe el marketing engañoso –incluida cualquier implicación de respaldo federal o seguro de depósitos– y somete a los emisores a estándares de solvencia, ciberseguridad, gestión de riesgos y liquidez similares a los de los bancos. El cumplimiento de las obligaciones AML, sanciones y KYC es obligatorio, y los emisores deben conservar la capacidad de incautar, congelar o quemar tokens bajo órdenes legales.
En caso de insolvencia, los titulares de monedas estables reciben derechos de prioridad sobre otros acreedores.
Una característica central de la Ley es su tratamiento federal uniforme. Durante años, los emisores operaron bajo un mosaico de reglas estatales sobre transferencias de dinero que empujaron a muchas empresas al extranjero. La Ley GENIUS resuelve esa inconsistencia y establece expresamente que las monedas estables respaldadas por dinero fiduciario no son valores ni productos básicos, colocándolas fuera de la jurisdicción de la SEC y la CFTC y bajo supervisión federal y estatal al estilo bancario, dependiendo del tamaño del emisor.
Los funcionarios del Tesoro han enfatizado cada vez más los beneficios de la ley para la política exterior. Dado que los emisores deben tener bonos del Tesoro a corto plazo, las monedas estables crean un circuito cerrado: las empresas privadas compran deuda pública, ganan intereses sobre esas tenencias y hacen circular dólares digitales que no devengan intereses.
“Esta nueva demanda podría reducir los costos de endeudamiento del gobierno y ayudar a controlar la deuda nacional”, escribió el secretario del Tesoro de EE. UU., Scott Bessent, en X en junio, y agregó que las monedas estables podrían impulsar a millones de personas en todo el mundo hacia una economía digital basada en el dólar.
Los funcionarios dicen que la administración prefiere que la mayor circulación se produzca en el extranjero, donde las monedas estables respaldadas por dólares pueden profundizar la demanda global de deuda estadounidense y reducir los costos de endeudamiento federal sin expandir el crédito interno. Argumentan que mantener la circulación en el extranjero ayuda a reforzar el papel del dólar como moneda de reserva dominante y, al mismo tiempo, limita las presiones inflacionarias internas.
Con un riesgo crediticio cercano a cero, respaldo total de reservas y protecciones regulatorias claras, las monedas estables estadounidenses podrían superar a las monedas más débiles y acelerar la dolarización de facto en América Latina, África y partes de Asia. La adopción en las economías avanzadas puede ser más lenta debido a la resistencia política, pero los incentivos –especialmente para los bancos capaces de aceptar depósitos y prestar contra ellos– aún podrían ser significativos. Para muchos usuarios de países en desarrollo, las monedas estables estadounidenses reguladas pueden convertirse en una alternativa más segura y líquida a los depósitos bancarios locales o los mercados informales de dólares.
La aprobación de la ley también puede dar forma a la regulación global. Las monedas estables denominadas en dólares ya se utilizan ampliamente en países como Venezuela, Turquía, Nigeria y Argentina, donde ofrecen estabilidad y permiten pagos transfronterizos de bajo costo. Con un marco claro en Estados Unidos, el uso por parte de consumidores y empresas está preparado para crecer rápidamente. Un informe de Citi publicado en septiembre proyecta que las monedas estables podrían alcanzar un mercado de 4 billones de dólares para 2030.
Al optar por monedas estables del sector privado en lugar de una moneda digital minorista del banco central –y reforzar esa postura con la Ley Estatal de Vigilancia Anti-CBDC aprobada por la Cámara, que prohíbe a la Reserva Federal emitir o distribuir indirectamente una CBDC minorista–, Estados Unidos está haciendo una apuesta estratégica: fortalecer la hegemonía del dólar a través de la innovación en lugar del dinero digital administrado por el gobierno.
Si bien una CBDC probablemente enfrentaría barreras políticas y diplomáticas para su uso global, la adopción impulsada por el mercado permite que las monedas estables privadas circulen más libremente.
Europa sigue siendo escéptica. La presidenta del Banco Central Europeo (BCE), Christine Lagarde, advierte que las monedas estables equivalen a “dinero privado” que podría erosionar la autoridad del banco central. Sin embargo, las monedas estables bien reguladas (respaldadas 1:1 por dinero público) pueden mejorar la eficiencia de los pagos y ampliar el acceso a una moneda sólida en lugar de socavar la soberanía.
Según la Ley GENIUS, las reservas deben permanecer en los bancos o fluir hacia la deuda pública, reasignando capital dentro del sistema financiero en lugar de desestabilizarlo.
Se intensifican las negociaciones en el Senado
A medida que la regulación de las monedas estables toma forma, el Senado de los EE. UU. ha pasado a la cuestión más amplia de cómo clasificar el resto del mercado de activos digitales y cómo dividir la supervisión entre la SEC y la CFTC. Durante años, esos límites fueron establecidos efectivamente por los tribunales, que decidían si un token estaba completamente regulado por las leyes de valores o no estaba regulado en absoluto. Un marco federal reemplazaría ese binario con reglas que se adaptan a medida que el uso, la función y la gobernanza de un token evolucionan con el tiempo.
El esfuerzo cobró impulso este verano en la Cámara. El 17 de julio, los legisladores aprobaron la Ley bipartidista de Claridad del Mercado de Activos Digitales, que establece una taxonomía para los activos digitales y describe cómo los tokens pueden pasar de ser tratados como valores a productos básicos una vez que cumplen con los criterios de descentralización legales.
Menos de dos semanas después, el 30 de julio, el Grupo de Trabajo del Presidente sobre Mercados de Activos Digitales, presidido por el Asesor Especial para IA y Criptomonedas David Sacks, publicó un informe largamente esperado que se hacía eco del enfoque basado en funciones de la Cámara e instaba al Congreso a resolver la brecha regulatoria entre la SEC y la CFTC.
Esos acontecimientos prepararon el terreno para el Senado de Estados Unidos, donde los comités de Banca y Agricultura están impulsando sus propias versiones de un proyecto de ley sobre estructura de mercado en vías paralelas. Los republicanos bancarios del Senado publicaron su borrador de discusión poco después de que se aprobara la Ley GENIUS en julio y habían estado negociando un lenguaje revisado con los demócratas hasta que las conversaciones se interrumpieron temporalmente en octubre debido a una propuesta de política filtrada.
Una vez resuelto el cierre del gobierno, se han reanudado las conversaciones bipartidistas. El 10 de noviembre, el presidente del Comité de Agricultura del Senado, John Boozman (republicano por Arkansas) y el senador Cory Booker (demócrata por Nueva Jersey), publicaron un borrador de discusión bipartidista que describe cómo la CFTC debería regular los mercados al contado de productos básicos digitales. El comité tiene jurisdicción sobre la CFTC y su texto se alinea estrechamente con el proyecto de ley de la Cámara en cuestiones como la integridad del mercado, el registro de intermediarios y la protección del consumidor.
Aunque varias partes del borrador de Agricultura –incluidas secciones sobre desarrolladores de blockchain, finanzas descentralizadas y reglas contra el lavado de dinero– siguen entre corchetes o sin terminar, Boozman dijo a Bloomberg el 10 de noviembre que espera que el comité tenga el proyecto de ley listo para su revisión “a principios de diciembre”.
En el Comité Bancario, el presidente Tim Scott (republicano de Carolina del Sur) dijo a Fox Business el 18 de noviembre que también planea realizar un margen de beneficio en diciembre, con el objetivo de enviar un paquete combinado del Senado al pleno a principios de 2026. Una vez que ambos comités aprueben sus borradores, los legisladores deberán conciliar los dos textos antes de que cualquier proyecto de ley unificado pueda pasar a votación.
Las tres propuestas adoptan enfoques distintos para definir cuándo un activo digital debe tratarse como una mercancía y cuándo permanece bajo la jurisdicción de la SEC.
El proyecto de Agricultura del Senado se centra en la transferibilidad sin depender de un intermediario. Según este modelo, un activo digital se considera un producto básico si los usuarios pueden enviarlo entre pares sin depender de un actor centralizado para validar, procesar o salvaguardar la transacción. El borrador excluye por completo el término “seguridad”, pero deja esa sección entre corchetes, lo que indica negociaciones en curso sobre dónde trazar la línea divisoria entre los dos regímenes.
La Ley CLARITY aprobada por la Cámara adopta un enfoque más detallado y basado en funciones. Clasifica los productos digitales en función de si su valor se “deriva sustancialmente” del uso y operación de una red blockchain. Los activos digitales emitidos o vendidos a través de contratos de inversión pueden salir de la jurisdicción de la SEC una vez que la red cumpla con los criterios de descentralización legales y esté certificada como un “sistema blockchain maduro”.
Esos criterios incluyen código fuente abierto; acceso sin permiso; aplicación de reglas automatizada y preprogramada; la ausencia de control unilateral por parte de cualquier persona o grupo de personas relacionadas; límites al poder de voto concentrado; y umbrales de propiedad distribuida del 20 por ciento para sistemas nuevos o del 50 por ciento para redes preexistentes. El objetivo es crear una “rampa de salida” regulatoria clara una vez que ningún actor centralizado conserve una influencia significativa sobre una red.
El proyecto de ley del Senado sobre la banca (la Ley de Innovación Financiera Responsable, o RFIA, por sus siglas en inglés) adopta un enfoque diferente basado en el concepto de “activo auxiliar”. En lugar de utilizar una prueba de descentralización formal, la RFIA coloca ciertos activos digitales bajo un régimen de divulgación personalizado conocido como Regulación DA.
Esas divulgaciones finalizan una vez que el “originador de activos auxiliares” certifica que la red ya no está bajo “control común por personas relacionadas”, a menos que la SEC refute la presentación dentro de los 60 días. El borrador ordena a la SEC que defina el “control común” a través de la elaboración de reglas, teniendo en cuenta factores como la capacidad de alterar unilateralmente la red, la distribución de los derechos de voto y el grado de influencia económica o técnica que cualquier parte puede ejercer.
Si bien los borradores difieren en la forma en que definen un producto digital, se alinean en varios principios básicos. Las tres propuestas, junto con el informe de la administración, otorgarían a la CFTC autoridad exclusiva sobre el comercio al contado de activos digitales no relacionados con valores. También afirman que las “monedas estables de pago permitidas” quedan fuera del régimen de valores y de materias primas. Según la Ley CLARITY y el proyecto de Agricultura del Senado, la CFTC supervisaría las transacciones al contado que involucran estas monedas estables en plataformas registradas, mientras que la supervisión prudencial de sus emisores permanece en manos de los reguladores bancarios y financieros según la Ley GENIUS.
Los borradores también incorporan lenguaje de la Ley de Certeza Regulatoria de Blockchain (BRCA), que protege a los desarrolladores y proveedores de software o hardware de blockchain que carecen de autoridad unilateral sobre los activos digitales de los usuarios para que no sean tratados como transmisores de dinero. El objetivo es garantizar que las personas que simplemente escriben o publican código (y que no pueden acceder ni controlar los fondos de los clientes) no estén reguladas como intermediarios de custodia. Las propuestas también enfatizan la protección del consumidor, como la segregación de activos de clientes, el uso de custodios calificados y salvaguardias contra la manipulación del mercado.
Varias áreas de políticas siguen sin resolverse. El más destacado es DeFi: toda la sección del Comité de Agricultura sobre finanzas descentralizadas todavía está entre corchetes, mientras que el proyecto de ley de la Cámara incluye una exclusión estatutaria más desarrollada para los desarrolladores y operadores de protocolos que no tienen control. Otro punto conflictivo es la integración vertical: si y cómo una sola plataforma puede ofrecer múltiples líneas de negocio, como la negociación de valores y materias primas, sin desencadenar requisitos contradictorios de la SEC y la CFTC.
Ambos proyectos del Senado exigen salvaguardias para gestionar los conflictos de intereses y el PWG ha instado a los reguladores a permitir plataformas integradas bajo una estructura de licencias más eficiente.
Una cuestión relacionada es cómo deben aplicarse las reglas de “back-office” (que cubren la compensación, la liquidación, la presentación de informes y la custodia) a los activos tokenizados. Con el rápido avance de la tokenización, los reguladores y legisladores dicen cada vez más que estos procesos deben funcionar de la misma manera independientemente de si un token está clasificado como un valor o un producto básico, especialmente cuando más p Las plataformas avanzan hacia el comercio de múltiples clases de activos en una interfaz unificada.
Los legisladores también deben abordar cuestiones más amplias de coordinación entre agencias, incluidas reglas conjuntas sobre márgenes de cartera y exenciones para solicitantes de doble registro. La forma en que se resuelvan estas brechas –y cómo los dos comités del Senado fusionen sus proyectos– determinará la próxima fase de las negociaciones.
El proyecto de ley de la Cámara, el proyecto bancario, el proyecto agrícola y el informe del PWG marcan el impulso más coordinado hasta ahora hacia un marco de estructura de mercado federal. Siguen existiendo diferencias significativas, pero las líneas generales de un sistema de dos niveles están comenzando a emerger: la SEC supervisa las redes que mantienen un control centralizado significativo y la CFTC regula el comercio de productos digitales descentralizados que no son valores.
Si los negociadores del Senado pueden salvar las divisiones restantes (y combinar sus borradores en un paquete unificado) determinará si un marco integral de activos digitales finalmente llega al pleno del Senado en 2026.
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por Jorge Javier Estrada